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　　【包装印刷网 国际新闻】近日，欧洲审计院(ECA)发布的的一份新报告显示，27 个欧盟成员国中有 22 个低估了其产生的未回收塑料包装废弃物的数量，导致欧盟“塑料税”收入缺口达到 11 亿欧元，据统计2023年欧盟“塑料税”总额为 72 亿欧元，占欧盟总收入的 4%。
 

　　欧盟“塑料税”
 

　　欧盟自有财源是欧盟预算的主要收入来源。截至 2021 年，欧盟自有财源有三种：传统自有财源(主要来自欧盟进口商品征收的关税)、基于增值税 (VAT) 的自有财源和基于国民总收入 (GNI)的自有财源。
 

　　在2021年1月，欧盟引入了一种新的自有财源，即基于成员国产生的未回收塑料包装废弃物的“基于塑料的自有财源”，即“塑料税”。“塑料税”也是欧盟为“开源节流”应对新冠肺炎疫情造成的冲击，为其复苏计划提供资金而设计的新“收入来源”之一。
 

　　欧盟自有财源决策提到，引入“塑料税”将激励人们减少一次性塑料消费，促进回收利用并推动循环经济。
 

　　2023 年，欧盟“塑料税”收入达到 72 亿欧元，占欧盟总收入的 4.0%(见图1)。
 

计算与收集
 

　　“塑料税”按照每公斤未回收塑料包装废弃物 0.8 欧元计算。2017年人均国民总收入低于欧盟平均水平的 17 个成员国受益于固定的一次性减免，对国家缴纳的过度累退影响。减免额是通过将成员国 2017 年人口乘以 3.8 公斤和 0.8 欧元计算得出的。下图说明了计算方法。
 

　　根据建立年度报表形式的实施条例，成员国必须使用两种方法来估算产生的塑料包装废弃物。第一种是“投放市场”方法，该方法主要基于塑料包装生产商的数据。第二种是废弃物分析方法，该方法基于特定废物流中材料的数量和类型信息。根据这两种方法的结果，成员国必须提供对产生的废弃物的单一统计。这就是所谓的“平衡”这两种方法。
 

　　《包装和包装废弃物指令》规定，回收的包装废弃物的重量必须是进入回收作业时测量的重量(“计算点”)。作为对这一要求的豁免，法律允许在分类操作结束时进行测量，前提是随后回收废弃物，但前提是废弃物随后被回收，并扣除在回收之前的操作中移除的材料或物质的重量。
 

　　成员国必须确保，只有当出口商证明在欧盟以外的地方处理废物的条件大致相当于欧盟环境法所要求的条件时，从欧盟出口用于回收的废物才计入回收目标。进口到成员国进行回收的塑料包装废物应从该成员国的总回收量中减去。下图显示了成员国在2023年报告的2021年数据基础上的回收率。
 

来源：ECA，根据成员国 2021 年年度报表计算。
 

　　多因素影响“塑料税”的实施
 

　　ECA 的审计于 2023 年 6 月至 2024 年 2 月期间进行，审计发现“成员国对塑料税的实施准备不足”。
 

　　“我们还得出结论，用于自身财源目的的数据不够具有可比性和可靠性......这也影响了用于报告《包装和包装废弃物指令》规定的回收目标实现情况的数据，”审计员补充道。
 

　　由于使用了错误的计算方法，大多数成员国(22个)预测的不可回收塑料包装数量低于使用最终数据计算出的数量，因此支付的“塑料税”不足。
 

　　唯一完全遵守“塑料税”的国家是比利时、斯洛伐克、保加利亚、爱沙尼亚和卢森堡。瑞典、立陶宛、希腊、罗马尼亚、爱尔兰、塞浦路斯和芬兰的低估程度最为严重(见下图)。
 

图片来源：ECA，基于预测和年度报表。
 

　　要求成员国采用两种不同的主方法来估算每年产生的塑料包装废弃物量，即投放市场法和废弃物分析法。还要求成员国平衡两种方法得到的结果，以提高数据的可比性和可靠性。
 

　　报告解释称，两种方法得出的结果可能并不相同，投放市场法更有可能低估包装废弃物产生量，而废弃物分析则往往会高估这一数量。这就是为什么成员国需要平衡这两种结果。
 

　　然而，审计发现，没有一个成员国按照要求平衡两种方法。总体而言，19个成员国以投放市场法为主要方法，8个成员国使用废物分析法。只有14个成员国提供了基于两种方法的数据，其中6个成员国两种方法之间的差异超过10%。
 

　　ECA还发现，回收商不处理收到的废物存在“非常高的风险”，从而进一步给回收数量数据的可靠性“”蒙上阴影”。
 

　　《废弃物框架指令》要求成员国汇编塑料包装废弃物产生量和回收量的数据。要算作回收，废物必须被再加工成产品、材料或物质，才能被视为回收。
 

　　然而，“塑料税”立法并不要求进行检查。ECA发现，无论是成员国、欧盟委员会还是欧盟统计局都没有进行检查或审计，以评估回收商收到的塑料包装废物是否被有效地加工成其他产品。
 

　　环境保护署对三个成员国的回收商进行了实地考察，发现这些国家对废物回收“缺乏经济激励”。
 

　　“我们访问的所有三个成员国的当局和回收商都表示，对于许多类型的塑料包装而言，回收在经济上不可行，因为原生塑料比再生塑料便宜。因此，[生产者责任组织 (PRO)] 必须向回收商补偿其设施接收塑料包装废弃物，以实现立法中设定的回收目标。这增加了回收商没有动力投入更多资源来处理收到的废弃物的风险，”报告中写道。
 

　　报告还提醒称，不按照《废弃物框架指令》的要求处理塑料废弃物，而是非法运输或处置塑料垃圾，将构成环境犯罪。
 

　　欧盟委员会表示，除了数据缺乏可比性和可靠性之外，还有许多因素阻碍了“塑料税”的“协调”实施。
 

　　首先，成员国迟迟没有将立法转化为国家法律。ECA 表示，尽管欧盟委员会在成员国未能将关键法律方面转化为国内法律时“采取了适当行动”，但行动并不及时。欧盟委员会也未能立即分析与转化相关的问题对“塑料税”计算的影响。
 

　　其次，欧盟不同法律文件中对“塑料”的定义有所不同。各成员国报告称，他们对“塑料”的不同定义感到困惑。ECA 发现，三个成员国将《一次性塑料指令》中的定义转换为《包装和包装废弃物指令》中要求的定义。前者不包括“未经化学改性的天然聚合物”，而后者则不包含。
 

　　成员国列举了导致其预测数据与最终数据出现差异的多种原因，其中包括立法的最新变化，特别是关于回收废物计算点的变化。
 

　　计算点是主要的测量点，在回收加工厂门口计算，作为转换过程的输入(即研磨、清洗和干燥步骤之后)。与必须估算损失的分类操作的输出不同，这一测量标准的引入直到 2019 年才开始，比成员国提交 2023 年的估算早了两年。因此，只有六个成员国使用立法要求的测量点报告了回收数据。
 

　　其他因素包括用于预测的年份所汇编的数据质量差，以及难以评估 COVID-19 疫情对消费模式的影响。
 

　　尽管大多数成员国的预测有误并因此“拖欠”“塑料税”，但欧盟在最终数据公布后，建立了追讨付款的机制。每年，欧盟委员会都会按照成员国在欧盟国民总收入中的份额，向少缴的成员国征收欠款，然后分配给多缴的成员国。
 

　　2023 年，法国的塑料税净缴款额最高，为 15.64 亿欧元。其次是德国，为 14.23 亿欧元，意大利为 8.55 亿欧元，西班牙为 6.86 亿欧元，波兰为 5.32 亿欧元。其他所有成员国的缴款额均低于 2.5 亿欧元，塞浦路斯的缴款额最低，为 500 万欧元。
 

　　ECA 在报告的最后向欧盟委员会提出了建议。首先，要吸取“塑料税”引入过程中的经验教训，包括确定影响数据质量的主要风险，并在引入新的“塑料税”周期之前与成员国共享信息。其次，到 2026 年提高数据的可比性和可靠性。最后，要降低送往回收商的废料随后未被回收的风险。
 

　　(本文由观察君翻译整理自欧洲审计院等公开发表的信息)